Autor: Andrade, Daniel Alberto
Fecha: 1-ago-2005
Daniel Alberto Andrade (*)
A raíz de un fallo emitido por la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, que si bien no resulta innovador, pone blanco sobre negro las limitaciones a las facultades de las que son investidos los entes que representan al Estado Nacional.
Se trataba de una medida precautoria que fuera solicitada por un particular en contra de la AFIP DGI, y que el Juez Inferior denegó por considerar, entre otras cosas, que la presunción de legitimidad derivada del acto administrativa, impedía revisar lo decidido por el órgano tributario. (Ver in re: He Hong c/ AFIP s/ Impugnación Judicial Resolución Administrativa
- Expte. 7721-Juzg. Federal N 2 -Sec.-3 - 17.11.2004.-)
El pronunciamiento estableció que la garantía cautelar aparece puesta al servicio de la ulterior actividad jurisdiccional y está destinada, más que hacer justicia, a dar tiempo a ésta a cumplir eficazmente su obra, evitando que la misma sea burlada a través de una sentencia de imposible cumplimiento.
Dicho principio general, resulta sensiblemente restringido cuando se trata de solicitudes de medidas cautelares respecto de actos emanados de la administración o poderes públicos en atención a la presunción de validez de la cual estos gozan.
Dentro de las prerrogativas hacia fuera que dispone la Administración, uno de los pilares de nuestro régimen administrativo es la ya mencionada presunción de legitimidad -también llamada de validez del acto administrativo- por el cual se supone que éste ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, es decir, con arreglo a derecho, entonces, lo que se da por sentado es que el acto fue dictado solamente conforme a los cauces formales sino también al interés público.
De no existir el principio esbozado ut-supra, toda la actividad administrativa sería cuestionable prima facie, aunque la legitimidad fuera patente, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer un interés individual de naturaleza privada, al interés colectivo o social, en definitiva al interés público.
Esta idea rectora se basa fundamentalmente en laidea de que los organismos administrativos son en realidad instrumentos desinteresados, que solo persigue la satisfacción del beneficio general dentro del orden jurídico.
Pero, las pautas hasta aquí referenciadas no detentan carácter absoluto, es decir, que el afectado puede llegar a desvirtuar acreditando prima facie que el acto en cuestión posee ilegitimidad o arbitrariedad.
Siguiendo el criterio sustentado por ese Tribunal in re: "Mendez, Fernando c/ DGI s/ Amparo", registrada al Tº XV Fº 3155 del Libro de Sentencias, se concluye que la presunción de legitimidad cede cuando efectuada una valoración "prima facie" del derecho invocado por el afectado, la misma es favorable a la pretensión del peticionante debiéndose para ello apreciar la presunta arbitrariedad con un criterio de probabilidad acerca de su existencia, sin que ello implique prejuzgar sobre la solución de fondo.
Es menester ponderar que este pronunciamiento es señero y directriz en cuanto a la amplitud y limitaciones de las facultades jurisdiccionales que se ven revestido los órganos administrativos.
Existen numerosísimos antecedentes en tal sentido.
Sabido es lo dificultoso que resulta ser Juez y Parte al mismo tiempo. Esta situación se da en supuestos en que la misma Administración es fiscalizadora y a la vez resuelve situaciones contradictorias con los particulares.
Se plantea entonces una colisión aparente de intereses, debiendo dilucidar que es más importante: La "Presunción de Legitimidad de los Actos Administrativos", o el Principio de Seguridad Jurídica contemplado en la Constitución Nacional.
Personalmente, no dudo en sostener que en el estado de derecho, éste resulta axiológicamente de mayor envergadura que aquel indicio.
El Estado Nacional es quien debe priorizar el respeto por la Supremacía Constitucional y la División de Poderes.
Las razones jurídicas por las cuales me enrolo en tal postura son sintéticamente los siguientes:Legalidad:
En todo procedimiento administrativo, que no tiene naturaleza jurisdiccional, existen principios que inexorablemente deben respetarse; uno de los cuales es el mentado, que dispone que "toda actividad administrativa debe sustentarse en normas jurídicas; sosteniéndose que la totalidad del ordenamiento jurídico rige para cada caso administrativo; y que ninguna norma o acto emanado de un órgano inferior podrá dejar sin efecto lo dispuesto por otra de rango superior". (Conf. Roberto Dromi - Derecho Administrativo - p. 626 y ss).
Competencia:
"La Competencia, en razón de la materia, se define a favor de un órgano en virtud de la naturaleza y característica del objeto y contenido de las funciones a desarrollar por éste". (Conf. Horacio D. Díaz Sieiro - Rodolfo Diego Veljanovich - Leonardo Bergroth - Procedimiento Tributario - p. 48 y ss; en igual sentido: Hutchinson, Tomás - Régimen de Procedimientos Administrativos - p. 55).
En tal sentido el Principio de la Especialidad, de particular aplicación a los actos administrativos, indica que éstos sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creación.
Juez Administrativo:
La calidad de Juez Administrativo que otorga la norma del derecho fiscal y tributario de manera alguna faculta al designado a emitir actos de naturaleza jurisdiccional, puesto que la actividad que la administración desarrolla no puede revestir tal carácter. (Conf. . Horacio D. Díaz Sieiro - Rodolfo Diego Veljanovich - Leonardo Bergroth - ob. cit. - p.101 y ss.).
"Los criterios interpretativos utilizados por el ente fiscal, han sido materia de distinto pronunciamiento por parte de la CSJN, en el sentido de que deben entenderse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de la razonable y discreta interpretación". (Ver Fallos 179-337; 223-63; 232-254; 243-204, entre otros).
La Función Jurisdiccional del Órgano Administrativo:
Las normas específicas y propias solo pueden alegarse cuando no estén en contradicción con otros de mayor jerarquía; puesto que esos principios, en todos los casos son de interpretación prudencial y racional, de manera armónica y no antagónica con el plexo normativo.
El proceso administrativo debe brindar protección jurídica al particular a la par que asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general. Es por ello que la observancia de la regla del debido proceso adjetivo, debe acentuarse aún más cuando el órgano administrativo resulta al mismo tiempo parte y juez dentro de una misma causa, pues en esa doble condición posee información propia que le facilita la constatación de las afirmaciones que efectúe el administrado. El derecho a obtener una decisión fundada, es garantía amparada en nuestra C.N., base de nuestro sistema republicano de gobierno y debe resguardarse celosamente a fin de evitar excesos y poder arribar así a la verdad jurídica objetiva de la cuestión de debate.
La función jurisdiccional es una función de garantía por la que se declaran y deciden situaciones concretas con fuerza de verdad legal.Por lo tanto, más allá de la posibilidad de revisión judicial de las resoluciones de la administración en ejercicio de esta función, debe propiciarse que aquellas sean la lógica consecuencia de un razonable y razonado encuadramiento legal y no producto de interpretaciones jurídicas, a menudo unilaterales y parciales, sobre todo en materias no específicamente administrativas, de naturaleza controvertida y cuya definición última corresponderá a los jueces decidir.
El organismo administrativo no puede basar sus argumentaciones en meras presunciones, máxime cuando no surge prueba en contrario de lo manifestado y probado por la actora.
Ello así, porque para que una presunción sea generadora de derechos y obligaciones, debe provenir de realidades concretas.
Cuando se trata de imponer un cargo, una sanción, se debe actuar con mucha cautela, no bastando la simple presunción o especulación del inspector o funcionario actuante si a ellas no coadyuva una prueba efectiva que le de certeza -si no absoluta-, por lo menos de entidad suficiente para sustentar legítimamente la imposición. Por ello, será esa falta de certeza en los antecedentes arrimados, lo dudoso y oscuro de la situación que se presenta y el elemental principio del beneficio de la duda a favor del imputado, las que lleven a desestmar el cargo formulado, y no el absoluto convencimiento de la veracidad de las alegaciones de éste.
Cuando la Administración cumple funciones jurisdiccionales de la administración, es el principio de la seguridad jurídica el que debe prevalecer, principio que trae aparejado el indiscutible e inalienable derecho del particular a lograr que sus derechos sean respetados y que no queden subordinados al arbitrio o discrecionalidad de quién debe decidir.
No cabe admitir o tolerar, con fundamento meramente fiscalista, una actitud autónoma, independiente de todo límite legal o judicial que, sin meritar las consecuencias globales de tal accionar, y el perjuicio que se pudiere derivar para el afectado, sino en toda comunidad, incluyendo al propio fisco.La autoridad recaudatoria ha de tener presente que no existen dos jueces paralelos con capacidad para decidir sobre la cuestión de fondo. Sólo al magistrado judicial, por mandato constitucional, le corresponde esa atribución.
El actuar de la administración no puede subsumirse en una mera revisación contable, pues ello importaría una inversión de la carga de la prueba (cfr. Wassner, Roberto, "Trámites, procedimientos, recursos administrativos y judiciales en previsión social").
La facultad reglamentaria de la que está imbuido el órgano administrativo, en modo alguno lo autoriza a prescindir de la ley o de actuar fuera del ámbito judicial por ella previsto.
A manera de reflexión:
A esta altura del análisis merece destacarse el voto del Dr. Gustavo Becerra Ferrer en cuanto sostuvo que:
"No puede justificarse en la urgencia de paliar el déficit fiscal ni en el colapso del sistema, como lo sostiene el recurrente (fs. 71 vta.in fine). Nadie discute la necesidad -y, más aún, deber- del Estado de ejercer su potestad en materia tributaria; nadie cuestiona sus facultades para disponer medidas tendientes a combatir, del modo más eficaz posible, la evasión fiscal. Pero deviene igualmente indiscutible que todo ello debe ejercerse dentro del marco que le otorga la Constitución Nacional. La manera de ´perseguir´ y castigar a quienes transgreden la ley no es, precisamente, infringiendo la Ley Suprema. Nada, ni aún la más loable de las intenciones, lo justifica y está claro que corresponde y compete al Poder Judicial el velar por el estricto cumplimiento". (Ver in re: "AFIP c/ Hemodinamio Río cuarto S.R.L. s/ Ejecución Fiscal - Exp. 545-A-2001" Excma. Cámara de Apelación Federal de b IV Circunsc. Judicial de Córdoba - Fecha 13/11/2000).-
La claridad y contundencia del pensamiento obvia cualquier tipo de comentario, y no hace nada más que reforzar los lineamientos constitucionales que se deben asumir.
(*)Representante en la Comisión MERCOSUR de la Federación Argentina de Colegio de Abogados - F.A.C.A.
· Secretario Ejecutivo de la Confederación de Colegios y Ordenes de Abogados del MERCOSUR (COADEM). Períodos 2001/2003.
Fecha: 1-ago-2005
Daniel Alberto Andrade (*)
A raíz de un fallo emitido por la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, que si bien no resulta innovador, pone blanco sobre negro las limitaciones a las facultades de las que son investidos los entes que representan al Estado Nacional.
Se trataba de una medida precautoria que fuera solicitada por un particular en contra de la AFIP DGI, y que el Juez Inferior denegó por considerar, entre otras cosas, que la presunción de legitimidad derivada del acto administrativa, impedía revisar lo decidido por el órgano tributario. (Ver in re: He Hong c/ AFIP s/ Impugnación Judicial Resolución Administrativa
- Expte. 7721-Juzg. Federal N 2 -Sec.-3 - 17.11.2004.-) El pronunciamiento estableció que la garantía cautelar aparece puesta al servicio de la ulterior actividad jurisdiccional y está destinada, más que hacer justicia, a dar tiempo a ésta a cumplir eficazmente su obra, evitando que la misma sea burlada a través de una sentencia de imposible cumplimiento.
Dicho principio general, resulta sensiblemente restringido cuando se trata de solicitudes de medidas cautelares respecto de actos emanados de la administración o poderes públicos en atención a la presunción de validez de la cual estos gozan.
Dentro de las prerrogativas hacia fuera que dispone la Administración, uno de los pilares de nuestro régimen administrativo es la ya mencionada presunción de legitimidad -también llamada de validez del acto administrativo- por el cual se supone que éste ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, es decir, con arreglo a derecho, entonces, lo que se da por sentado es que el acto fue dictado solamente conforme a los cauces formales sino también al interés público.
De no existir el principio esbozado ut-supra, toda la actividad administrativa sería cuestionable prima facie, aunque la legitimidad fuera patente, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer un interés individual de naturaleza privada, al interés colectivo o social, en definitiva al interés público.
Esta idea rectora se basa fundamentalmente en laidea de que los organismos administrativos son en realidad instrumentos desinteresados, que solo persigue la satisfacción del beneficio general dentro del orden jurídico.
Pero, las pautas hasta aquí referenciadas no detentan carácter absoluto, es decir, que el afectado puede llegar a desvirtuar acreditando prima facie que el acto en cuestión posee ilegitimidad o arbitrariedad.
Siguiendo el criterio sustentado por ese Tribunal in re: "Mendez, Fernando c/ DGI s/ Amparo", registrada al Tº XV Fº 3155 del Libro de Sentencias, se concluye que la presunción de legitimidad cede cuando efectuada una valoración "prima facie" del derecho invocado por el afectado, la misma es favorable a la pretensión del peticionante debiéndose para ello apreciar la presunta arbitrariedad con un criterio de probabilidad acerca de su existencia, sin que ello implique prejuzgar sobre la solución de fondo.
Es menester ponderar que este pronunciamiento es señero y directriz en cuanto a la amplitud y limitaciones de las facultades jurisdiccionales que se ven revestido los órganos administrativos.
Existen numerosísimos antecedentes en tal sentido.
Sabido es lo dificultoso que resulta ser Juez y Parte al mismo tiempo. Esta situación se da en supuestos en que la misma Administración es fiscalizadora y a la vez resuelve situaciones contradictorias con los particulares.
Se plantea entonces una colisión aparente de intereses, debiendo dilucidar que es más importante: La "Presunción de Legitimidad de los Actos Administrativos", o el Principio de Seguridad Jurídica contemplado en la Constitución Nacional.
Personalmente, no dudo en sostener que en el estado de derecho, éste resulta axiológicamente de mayor envergadura que aquel indicio.
El Estado Nacional es quien debe priorizar el respeto por la Supremacía Constitucional y la División de Poderes.
Las razones jurídicas por las cuales me enrolo en tal postura son sintéticamente los siguientes:Legalidad:
En todo procedimiento administrativo, que no tiene naturaleza jurisdiccional, existen principios que inexorablemente deben respetarse; uno de los cuales es el mentado, que dispone que "toda actividad administrativa debe sustentarse en normas jurídicas; sosteniéndose que la totalidad del ordenamiento jurídico rige para cada caso administrativo; y que ninguna norma o acto emanado de un órgano inferior podrá dejar sin efecto lo dispuesto por otra de rango superior". (Conf. Roberto Dromi - Derecho Administrativo - p. 626 y ss).
Competencia:
"La Competencia, en razón de la materia, se define a favor de un órgano en virtud de la naturaleza y característica del objeto y contenido de las funciones a desarrollar por éste". (Conf. Horacio D. Díaz Sieiro - Rodolfo Diego Veljanovich - Leonardo Bergroth - Procedimiento Tributario - p. 48 y ss; en igual sentido: Hutchinson, Tomás - Régimen de Procedimientos Administrativos - p. 55).
En tal sentido el Principio de la Especialidad, de particular aplicación a los actos administrativos, indica que éstos sólo pueden actuar para el cumplimiento de los fines que motivaron su creación.
Juez Administrativo:
La calidad de Juez Administrativo que otorga la norma del derecho fiscal y tributario de manera alguna faculta al designado a emitir actos de naturaleza jurisdiccional, puesto que la actividad que la administración desarrolla no puede revestir tal carácter. (Conf. . Horacio D. Díaz Sieiro - Rodolfo Diego Veljanovich - Leonardo Bergroth - ob. cit. - p.101 y ss.).
"Los criterios interpretativos utilizados por el ente fiscal, han sido materia de distinto pronunciamiento por parte de la CSJN, en el sentido de que deben entenderse en forma tal que el propósito de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de la razonable y discreta interpretación". (Ver Fallos 179-337; 223-63; 232-254; 243-204, entre otros).
La Función Jurisdiccional del Órgano Administrativo:
Las normas específicas y propias solo pueden alegarse cuando no estén en contradicción con otros de mayor jerarquía; puesto que esos principios, en todos los casos son de interpretación prudencial y racional, de manera armónica y no antagónica con el plexo normativo.
El proceso administrativo debe brindar protección jurídica al particular a la par que asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general. Es por ello que la observancia de la regla del debido proceso adjetivo, debe acentuarse aún más cuando el órgano administrativo resulta al mismo tiempo parte y juez dentro de una misma causa, pues en esa doble condición posee información propia que le facilita la constatación de las afirmaciones que efectúe el administrado. El derecho a obtener una decisión fundada, es garantía amparada en nuestra C.N., base de nuestro sistema republicano de gobierno y debe resguardarse celosamente a fin de evitar excesos y poder arribar así a la verdad jurídica objetiva de la cuestión de debate.
La función jurisdiccional es una función de garantía por la que se declaran y deciden situaciones concretas con fuerza de verdad legal.Por lo tanto, más allá de la posibilidad de revisión judicial de las resoluciones de la administración en ejercicio de esta función, debe propiciarse que aquellas sean la lógica consecuencia de un razonable y razonado encuadramiento legal y no producto de interpretaciones jurídicas, a menudo unilaterales y parciales, sobre todo en materias no específicamente administrativas, de naturaleza controvertida y cuya definición última corresponderá a los jueces decidir.
El organismo administrativo no puede basar sus argumentaciones en meras presunciones, máxime cuando no surge prueba en contrario de lo manifestado y probado por la actora.
Ello así, porque para que una presunción sea generadora de derechos y obligaciones, debe provenir de realidades concretas.
Cuando se trata de imponer un cargo, una sanción, se debe actuar con mucha cautela, no bastando la simple presunción o especulación del inspector o funcionario actuante si a ellas no coadyuva una prueba efectiva que le de certeza -si no absoluta-, por lo menos de entidad suficiente para sustentar legítimamente la imposición. Por ello, será esa falta de certeza en los antecedentes arrimados, lo dudoso y oscuro de la situación que se presenta y el elemental principio del beneficio de la duda a favor del imputado, las que lleven a desestmar el cargo formulado, y no el absoluto convencimiento de la veracidad de las alegaciones de éste.
Cuando la Administración cumple funciones jurisdiccionales de la administración, es el principio de la seguridad jurídica el que debe prevalecer, principio que trae aparejado el indiscutible e inalienable derecho del particular a lograr que sus derechos sean respetados y que no queden subordinados al arbitrio o discrecionalidad de quién debe decidir.
No cabe admitir o tolerar, con fundamento meramente fiscalista, una actitud autónoma, independiente de todo límite legal o judicial que, sin meritar las consecuencias globales de tal accionar, y el perjuicio que se pudiere derivar para el afectado, sino en toda comunidad, incluyendo al propio fisco.La autoridad recaudatoria ha de tener presente que no existen dos jueces paralelos con capacidad para decidir sobre la cuestión de fondo. Sólo al magistrado judicial, por mandato constitucional, le corresponde esa atribución.
El actuar de la administración no puede subsumirse en una mera revisación contable, pues ello importaría una inversión de la carga de la prueba (cfr. Wassner, Roberto, "Trámites, procedimientos, recursos administrativos y judiciales en previsión social").
La facultad reglamentaria de la que está imbuido el órgano administrativo, en modo alguno lo autoriza a prescindir de la ley o de actuar fuera del ámbito judicial por ella previsto.
A manera de reflexión:
A esta altura del análisis merece destacarse el voto del Dr. Gustavo Becerra Ferrer en cuanto sostuvo que:
"No puede justificarse en la urgencia de paliar el déficit fiscal ni en el colapso del sistema, como lo sostiene el recurrente (fs. 71 vta.in fine). Nadie discute la necesidad -y, más aún, deber- del Estado de ejercer su potestad en materia tributaria; nadie cuestiona sus facultades para disponer medidas tendientes a combatir, del modo más eficaz posible, la evasión fiscal. Pero deviene igualmente indiscutible que todo ello debe ejercerse dentro del marco que le otorga la Constitución Nacional. La manera de ´perseguir´ y castigar a quienes transgreden la ley no es, precisamente, infringiendo la Ley Suprema. Nada, ni aún la más loable de las intenciones, lo justifica y está claro que corresponde y compete al Poder Judicial el velar por el estricto cumplimiento". (Ver in re: "AFIP c/ Hemodinamio Río cuarto S.R.L. s/ Ejecución Fiscal - Exp. 545-A-2001" Excma. Cámara de Apelación Federal de b IV Circunsc. Judicial de Córdoba - Fecha 13/11/2000).-
La claridad y contundencia del pensamiento obvia cualquier tipo de comentario, y no hace nada más que reforzar los lineamientos constitucionales que se deben asumir.
(*)Representante en la Comisión MERCOSUR de la Federación Argentina de Colegio de Abogados - F.A.C.A.
· Secretario Ejecutivo de la Confederación de Colegios y Ordenes de Abogados del MERCOSUR (COADEM). Períodos 2001/2003.